向村民租賃海邊空地，是否構成非法占用海域？不同的行為主體先后在同一海域內實施非法圍海、填海行為，是否屬于共同違法？在后的違法行為是否能從輕或者減輕行政處罰？近日，最高人民法院發布生物多樣性保護專題指導性案例，其中178號案例是廣西壯族自治區高級人民法院環境資源審判庭二審審理的北海市乃志海洋科技有限公司(以下簡稱乃志公司)訴北海市海洋與漁業局行政處罰案。該案的判決就上述問題給出了答案。

  2016年5月，經簽訂《土地承包合同轉讓協議》，北海市漁灃公司將其向當地村民租賃的一塊海邊空地轉租給乃志公司。然而，這一塊海邊空地位于海岸線之外向海一側，實際上屬于海域范圍，未經依法取得海域使用權的，任何人不得非法占用，不得實施任何圍海、填海的行為。

  2016年7月至9月，乃志公司在未依法取得海域使用權的情況下，從外運來泥土、建筑廢料對涉案的海邊空地進行場地平整，建設臨時碼頭，形成陸域。

  2017年10月，北海市海洋與漁業局對該圍海、填海施工行為進行立案查處。經勘查核實，乃志公司的施工行為已構成非法圍海、填海，非法填占海域面積0.38公頃。海洋漁業局據此對乃志公司作出行政處罰：責令退還非法占用海域，恢復海域原狀，并處非法占用海域期間內該海域面積應繳納的海域使用金15倍的罰款256.77萬元。

  乃志公司不服該行政處罰，向北海海事法院提起行政訴訟，請求撤銷該行政處罰決定。

  “漁灃公司先在該海域實施了占用海域的行為，若海洋漁業局認定我們公司存在非法圍海、填海的行為，應當對我們公司從輕或減輕處罰。”乃志公司認為，其并未實施圍海、填海的行為，實施該行為的主體是漁灃公司，即使認定其存在非法圍海、填海的行為，由于漁灃公司的違法行為實施在前，乃志公司的行為實施在后，應當對其從輕或減輕處罰。海洋漁業局對其作出繳納海域使用金15倍罰款的行政處罰，缺乏事實和法律依據，屬于從重處罰。

  海洋與漁業局辯稱，根據現場調查筆錄及照片等證據，已證實乃志公司實施了圍海造地的行為。對乃志公司作出的行政處罰決定認定事實清楚，確定乃志公司繳納罰款數額符合法律規定。經認定，乃志公司與漁灃公司的違法行為相互獨立，已分別對乃志公司和漁灃公司的違法行為進行查處，乃志公司主張其存在選擇性執法的意見不能成立。

  北海海事法院審理認為，北海海洋與漁業局享有海洋行政處罰職權，乃志公司在未取得海域使用權的情況下，實施圍海、填海活動，非法占用海域0.38公頃，違反了海域使用管理法第四十二條的規定，海洋與漁業局作出的行政處罰決定正確。一審判決駁回乃志公司的訴訟請求。宣判后，乃志公司提起上訴。廣西高院二審維持原判。

  同一海域先后實施圍海填海不屬于共同違法

  “涉案海邊空地位于海岸線向海一側，屬于海域，乃志公司在未依法取得海域使用權的情況下，將海域填成土地，改變了海域的自然屬性，破壞了國家海岸線安全以及海域生態平衡，其行為構成非法圍海、填海。”案件主辦法官熊梅表示。

對于乃志公司主張的與漁灃公司的行為實施在前、其行為實施在后，應當對其從輕或減輕處罰的主張，二審法院依法認定兩家公司非法圍海、填海的行為不屬

于共同違法的情形，并明確了涉案非法圍填海的主體及海洋行政處罰裁量權的行使規則。

  廣西高院環資庭副庭長張輝表示，漁灃公司與乃志公司均在案涉海域進行了一定的圍海、填海活動，但兩家公司既無共同違法的意思聯絡，亦非共同實施違法行為，且各自的違法性質和損害后果均不相同，兩者的違法行為具有可分性和獨立性。此外，兩者進行圍海、填海活動的時間間隔較遠，并無彼此配合的情形。

  同時，漁灃公司抽取海沙填入涉案海域，形成沙堆，但其行為尚未完全改變涉案海域的海洋環境，違法程度較輕。乃志公司對涉案海域進行圍堰和場地平整，并建設臨時碼頭，形成陸域，完全改變了涉案海域的自然屬性和海洋生態環境，違法情節更嚴重，損害后果更嚴重，性質更為惡劣。

  同時，乃志公司被查處后，并未主動采取措施減輕或消除圍海、填海行為的危害后果，不存在從輕或減輕處罰的情形。故乃志公司主張從輕或減輕行政處罰，法院不予采納。

  “該案實現了廣西法院審判案例入選最高人民法院發布的指導性案例零的突破，還被收錄進聯合國環境規劃署環境法數據庫中國環境司法裁判板塊，對增強海洋環境司法保護的國際影響力起到促進作用。”廣西高院環資庭庭長蔣太仁說。

  來源：法治日報（記者 馬艷 通訊員 吳琪 彭昭征）、智慧普法平臺（中國普法網）