社會主義核心價值觀入法入規(guī)立法審查機(jī)制的構(gòu)建
編者按
法安天下，德潤人心。中國特色社會主義法治道路最鮮明的特點就是堅持依法治國和以德治國相結(jié)合。中共中央日前印發(fā)的《社會主義核心價值觀融入法治建設(shè)立法修法規(guī)劃》，對今后一個時期社會主義核心價值觀入法入規(guī)工作進(jìn)行安排部署，是貫徹落實習(xí)近平總書記關(guān)于社會主義核心價值觀融入法治建設(shè)重要指示精神的具體舉措，將切實發(fā)揮法治的引領(lǐng)、規(guī)范和保障作用，推動社會主義核心價值觀更加深入人心。然而，推動社會主義核心價值觀入法入規(guī)，是一項艱巨繁重的任務(wù)，在具體實踐中必將遇到很多難題，需要廣大專家學(xué)者從不同角度持續(xù)研究、深入探討。本期專刊特邀請三位學(xué)者就此撰文，提供觀點與借鑒。
前不久，中共中央印發(fā)了《社會主義核心價值觀融入法治建設(shè)立法修法規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》），從具體立法層面落實兩年前中央《關(guān)于進(jìn)一步把社會主義核心價值觀融入法治建設(shè)的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），標(biāo)志著社會主義核心價值觀融入法治建設(shè)由一般政治決斷走向具體立法要求，社會主義核心價值觀全面融入法律法規(guī)立改廢釋全過程由一般準(zhǔn)則邁向立法工作機(jī)制變革完善。這一轉(zhuǎn)變的達(dá)成根本在于構(gòu)建相應(yīng)的立法審查機(jī)制。
社會主義核心價值觀入法入規(guī)實踐中存在的主要問題
把社會主義核心價值觀融入立法體制是從源頭上確保立法鮮明價值導(dǎo)向的根本保障。我國立法機(jī)關(guān)高度重視在立法中體現(xiàn)與社會主義社會相適應(yīng)的道德觀念和價值取向，但客觀來看，社會主義核心價值觀作為重要內(nèi)容融入立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機(jī)制中尚有欠缺，有效促進(jìn)立法目標(biāo)和價值導(dǎo)向、法律規(guī)范和道德規(guī)范的有機(jī)統(tǒng)一尚存差距。
簡單化、表面化、口號化，是當(dāng)前推進(jìn)社會主義核心價值觀入法入規(guī)過程中最突出和最普遍的問題。雖然“社會主義核心價值觀”在近幾年頒布的法律文本的“總則”或者“立法目的”條文中出現(xiàn)日益頻繁，從2015年至今，在全國人民代表大會或其常務(wù)委員會制定或修改的106部法律中，有13部法律的16個條文明確規(guī)定了社會主義核心價值觀內(nèi)容。但綜觀相關(guān)法律的立法過程、規(guī)范內(nèi)容、法律和社會效果，社會主義核心價值觀并未真正全面融入，集中表現(xiàn)在：部分立法中的“社會主義核心價值觀”條文并無相應(yīng)的制度化、具體化的原則、規(guī)則條文配套，一些法律規(guī)范中權(quán)利義務(wù)分配、權(quán)力責(zé)任配置與社會主義核心價值觀不匹配。
相對于人民群眾關(guān)注的“熱點”“難點”“焦點”和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的“堵點”“痛點”“盲點”，社會主義核心價值觀的立法需求遠(yuǎn)未得到滿足。在法治實踐中，從人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題入手、從全面深化改革的迫切要求出發(fā)，深入分析社會主義核心價值觀的立法需求，有效制定推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的立法規(guī)劃能力有待提升。當(dāng)前，社會主義核心價值觀入法入規(guī)的過程和結(jié)果還存在諸多空白，完成《規(guī)劃》明確的六方面主要任務(wù)還任重道遠(yuǎn)，許多現(xiàn)行法律的改廢釋等清理、完善、更新工作也嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要和社會主義核心價值觀要求。
構(gòu)建社會主義核心價值觀入法入規(guī)立法審查機(jī)制的現(xiàn)實基礎(chǔ)
社會主義核心價值觀融入法治建設(shè)存在前述主要問題的根本癥結(jié)在于，現(xiàn)行立法體制缺乏社會主義核心價值觀篩選過濾要素。解決之道在于構(gòu)建社會主義核心價值觀入法入規(guī)立法審查制度。
2018年憲法修改中，相關(guān)條文的充實與完善，為社會主義核心價值觀入法入規(guī)之立法審查機(jī)制構(gòu)建給予了正當(dāng)化保障。在我國立法審查制度體系中，合憲性是立法質(zhì)量的核心與底線，合憲性審查是立法審查制度的拱頂石。隨著2018年現(xiàn)行憲法第五次修正案將“社會主義核心價值觀”入憲，特別是把“法律委員會”改為“憲法和法律委員會”，為貫徹落實黨的十九大關(guān)于“加強(qiáng)憲法實施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威”的要求，進(jìn)而為社會主義核心價值觀全面融入中國特色社會主義法律體系，提供了最堅實的憲法正當(dāng)性基礎(chǔ)和最有效的組織保障。
現(xiàn)行法律體系規(guī)制的立法審查方式，為社會主義核心價值觀入法入規(guī)之立法審查機(jī)制構(gòu)建奠定了規(guī)范基礎(chǔ)。根據(jù)《憲法》《立法法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》形成的各種立法審查方式，以習(xí)近平同志為核心的黨中央關(guān)于“加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)”“實現(xiàn)有件必備、有備必審、有錯必糾”的要求，以及全國人大常委會關(guān)于“任何有立法性質(zhì)文件都不能游離于備案審查之外”“對于審查建議做到件件有處理、有結(jié)果、有回復(fù)”的承諾，為社會主義核心價值觀通過“合憲性”“合法性”“合理性”“適當(dāng)性”審查標(biāo)準(zhǔn)全面融入法律法規(guī)的立改廢釋全過程，提供了較為完備的立法審查制度框架。
《規(guī)劃》所確立的完善國家立法工作機(jī)制，為社會主義核心價值觀入法入規(guī)之立法審查機(jī)制構(gòu)建提供了基本遵循。推動社會主義核心價值觀入法入規(guī)是一項艱巨的任務(wù)，必須深入分析社會主義核心價值觀的立法需求，完善立法項目征集和論證制度，制定好立法規(guī)劃計劃，革新立法工作機(jī)制，加快重點領(lǐng)域立法修法步伐；必須建立有助于使社會主義核心價值觀融入法治建設(shè)的立法修法規(guī)劃與國家立法規(guī)劃計劃更好銜接的常態(tài)工作機(jī)制。《規(guī)劃》確立的這些實施措施，本質(zhì)上體現(xiàn)了中國特色社會主義法律體系形成后，我國法治建設(shè)和立法工作的重心開始從解決無法可依的數(shù)量型立法轉(zhuǎn)向?qū)崿F(xiàn)良法善治的質(zhì)量型立法要求，為解決社會主義核心價值觀入法入規(guī)“軟約束”問題提供了宏觀指引，是把社會主義核心價值觀融入立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議的立法全過程之立法審查機(jī)制構(gòu)建的具體遵循。
構(gòu)建社會主義核心價值觀入法入規(guī)立法審查機(jī)制的對策建議
全面推進(jìn)依法治國實踐為社會主義核心價值觀入法入規(guī)提供了現(xiàn)實基礎(chǔ)，當(dāng)前應(yīng)針對前述社會主義核心價值觀入法入規(guī)中存在的諸多問題，立足現(xiàn)行立法審查制度規(guī)范，在評估機(jī)制、驅(qū)動機(jī)制、保障機(jī)制等三個主要方面下功夫，構(gòu)建具有科學(xué)性、針對性和實效性的社會主義核心價值觀入法入規(guī)立法審查機(jī)制。
構(gòu)筑社會主義核心價值觀入法入規(guī)立法審查制度體系，在立法前的立項評估、立法中的審查和立法后備案評估等環(huán)節(jié)中，通過構(gòu)建問題導(dǎo)向的指標(biāo)體系和評估方式，將社會主義核心價值觀是否全面融入立法目的、法律原則、法律規(guī)則，將所有立法程序、行為是否充分體現(xiàn)社會主義核心價值觀的價值導(dǎo)向和實踐要求，作為評估及糾偏的重要內(nèi)容，從根本上解決社會主義核心價值觀入法入規(guī)簡單化、表面化、口號化等問題。
構(gòu)建社會主義核心價值觀入法入規(guī)的立法啟動與反饋機(jī)制，在基本上由立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)的立法審查過程中，通過制度化、規(guī)范化的程序和措施，將對立法效率和效果最有發(fā)言權(quán)的行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的意見和建議，將立法活動最重要、最直接、最廣大的利益相關(guān)者的公民、法人和其他組織的期待和訴求，作為社會主義核心價值觀入法入規(guī)審查啟動、評估、處理、反饋的重要依據(jù)，從根本上解決“人民有所呼，立法有所應(yīng)”的外在動力問題。
強(qiáng)化社會主義核心價值觀入法入規(guī)立法審查效力，未通過社會主義核心價值觀評估的立法建議項目不得列入立法計劃，未通過社會主義核心價值觀審查程序的規(guī)范性文件不得生效，未通過社會主義核心價值觀立法后備案評估的“試行”規(guī)范性文件不得“轉(zhuǎn)正”。將這些具有強(qiáng)約束力的社會主義核心價值觀立法審查要求規(guī)范化、制度化，不僅有助于解決實踐中審查機(jī)關(guān)總體上審查不力問題，更有利于倒逼相關(guān)立法機(jī)關(guān)切實履行主體責(zé)任進(jìn)行自我審查，從根本上推動社會主義核心價值觀全面融入中國特色社會主義法律體系。（作者：肖北庚，系國家社科基金重大項目“社會主義核心價值觀與完善重點領(lǐng)域行政基本法研究”首席專家、湖南師范大學(xué)教授）
